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礦業(yè)發(fā)展 需要頂層設(shè)計(jì)與時(shí)俱進(jìn)

 礦業(yè)政策是國(guó)家針對(duì)礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)等所制定的產(chǎn)業(yè)政策。政策源于實(shí)踐，并用于指導(dǎo)實(shí)踐。礦業(yè)政策的制定當(dāng)然要源于礦業(yè)實(shí)踐，同時(shí)也要隨著礦業(yè)形勢(shì)的變化不斷加以修訂完善。在礦業(yè)結(jié)束超級(jí)周期進(jìn)入新常態(tài)的當(dāng)下，有些政策或已經(jīng)不能適應(yīng)新的礦業(yè)形勢(shì)，或者制約礦業(yè)企業(yè)和行業(yè)發(fā)展，應(yīng)該修訂或出臺(tái)新的政策，以引導(dǎo)礦業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在近日舉行的第245場(chǎng)中國(guó)工程科技論壇上，院士專家、行業(yè)協(xié)會(huì)及業(yè)界人士圍繞我國(guó)礦業(yè)科學(xué)發(fā)展建言獻(xiàn)策。其中不乏真知灼見(jiàn)，可為決策者制定政策提供參考。

 礦業(yè)稅費(fèi)政策尚有改革空間

 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國(guó)采礦業(yè)利潤(rùn)率從2014年的9.67%下降到2016年的3.68%，位居規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)行業(yè)最后一名。全國(guó)地質(zhì)勘查投入從2014年的1145億元下降到2016年的781億元，下降31.8%；采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資從2014年的14681億元下降到2016年的10320億元，下降29.71%，而其他行業(yè)投資基本都是正增長(zhǎng)。

 由上述數(shù)據(jù)可見(jiàn)，我國(guó)礦業(yè)企業(yè)的日子并不好過(guò)。而目前我國(guó)礦山企業(yè)需要交納的稅、費(fèi)、金很多，主要包括土地使用稅、增值稅、資源稅、采礦權(quán)價(jià)款、環(huán)境治理保證金、土地復(fù)墾保證金、水土設(shè)施保持費(fèi)等，各項(xiàng)費(fèi)用要占企業(yè)產(chǎn)值的20%~30%。以鐵礦山企業(yè)為例，目前世界鐵礦企業(yè)平均銷售稅費(fèi)負(fù)擔(dān)率約為12%，澳大利亞礦企負(fù)擔(dān)率約為5%~12%，巴西約為4%~12%，國(guó)內(nèi)鐵礦企的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)率平均在25%以上，是世界平均水平的兩倍多。

 據(jù)中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、總工程師劉玉強(qiáng)介紹，礦山企業(yè)已連續(xù)多年交納環(huán)境治理保證金，而有的地方政府并沒(méi)有建立有效的返還渠道。有的企業(yè)花錢治理礦山開(kāi)采產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題（土地塌陷、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)等），要交納的環(huán)境保證金遲遲得不到返回。在礦業(yè)形勢(shì)低迷的情況下，這些企業(yè)的資金往往捉襟見(jiàn)肘，舉步維艱。中國(guó)礦聯(lián)在實(shí)地調(diào)研時(shí)，部分礦山企業(yè)反映，在辦理采礦證前需按土地復(fù)墾方案確定的投入資金20%的比例上繳土地復(fù)墾保證金，企業(yè)感到壓力很大。此外，我國(guó)礦山企業(yè)增值稅抵扣少、造成稅率較高，增加了礦山企業(yè)負(fù)擔(dān)。另一方面，現(xiàn)有政策落實(shí)不到位。劉玉強(qiáng)舉例說(shuō)，《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》中規(guī)定：對(duì)剩余可采儲(chǔ)量下降到原設(shè)計(jì)可采儲(chǔ)量的20%（含）以下礦井，確認(rèn)為衰竭期煤礦，享受30%稅收減免優(yōu)惠政策；對(duì)鼓勵(lì)利用的低品位礦、廢石、尾礦、廢渣、廢水、廢氣等提取的礦產(chǎn)品，由省級(jí)人民政府根據(jù)實(shí)際情況確定是否減稅或免稅，并制定具體辦法等。但在實(shí)際操作中，企業(yè)很難享受到政策優(yōu)惠。為此，劉玉強(qiáng)建議，國(guó)家礦業(yè)稅費(fèi)政策應(yīng)合理修訂。

 “礦業(yè)現(xiàn)在幾乎成了最難賺錢的行業(yè)?！弊辖鸬V業(yè)集團(tuán)董事長(zhǎng)陳景河表示，目前國(guó)家出臺(tái)的資源稅改革政策非常好，但在執(zhí)行過(guò)程中地方政府的自由裁量權(quán)太大，有關(guān)企業(yè)深受困擾。

 去年12月30日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十一次會(huì)議審議通過(guò)了《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》等文件。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要以維護(hù)實(shí)現(xiàn)國(guó)家礦產(chǎn)資源基本權(quán)益為核心，理順礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系，合理調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源收入，建立符合我國(guó)特點(diǎn)的新型礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度。目前，方案全文尚未公布。

 陳景河認(rèn)為，國(guó)家一方面大力推進(jìn)資源稅改革，一方面又推出《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，這本來(lái)是好事，但兩者可能存在同源設(shè)計(jì)、重復(fù)收取的問(wèn)題。因此他建議，礦業(yè)權(quán)出讓收益可以抵扣資源稅，避免重復(fù)計(jì)征、多頭征收。

 簡(jiǎn)政放權(quán)，休養(yǎng)生息

 長(zhǎng)期以來(lái)，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過(guò)多、管得過(guò)死，重審批、輕監(jiān)管，不僅抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，而且行政成本高，也容易滋生腐敗。推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，就是解決這些突出矛盾和問(wèn)題的關(guān)鍵一招。

 近年來(lái)，國(guó)土資源部按照黨中央關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)、深化改革的總體要求，積極推進(jìn)礦業(yè)權(quán)審批制度改革，新一屆中央政府成立以來(lái)已先后取消和下放了20余項(xiàng)與礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采相關(guān)的行政審批和非許可類行政審批事項(xiàng)，部分地方政府和國(guó)土資源主管部門也積極推進(jìn)審批制度改革，取得了積極成效。在國(guó)土資源部層面，積極下放審批權(quán)限。礦產(chǎn)資源法及其配套法規(guī)確立了探礦權(quán)部、省兩級(jí)審批，采礦權(quán)部、省、市、縣四級(jí)審批的基本格局。國(guó)土資源部組織編制了《勘查礦產(chǎn)資源審批服務(wù)指南》和《開(kāi)采礦產(chǎn)資源審批服務(wù)指南》并已公布實(shí)施，按照合法、合理、合規(guī)的原則對(duì)礦業(yè)權(quán)審批要件重新進(jìn)行了梳理，簡(jiǎn)化合并了個(gè)別要件。目前，國(guó)土資源部已形成了接件、受理、司局會(huì)審、主辦司局審查、部會(huì)審會(huì)各環(huán)節(jié)明確清晰的審批流程。國(guó)土資源部還對(duì)礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號(hào)系統(tǒng)進(jìn)行了改造升級(jí)，對(duì)礦業(yè)權(quán)配號(hào)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了“開(kāi)綠燈、亮黃燈、劃紅線”式的監(jiān)管。

 “辦證難，是困擾礦業(yè)企業(yè)的‘第一難事’。國(guó)土資源部出臺(tái)了一系列簡(jiǎn)政措施，比如將部分審批權(quán)限下放到省里。但我們期待更有力度和實(shí)效的簡(jiǎn)政舉措?！弊鳛榈V業(yè)企業(yè)的掌舵人，陳景河建議：一是國(guó)家能不能將部分審批制改為備案制。比如，礦山企業(yè)名稱變更屬于形式改變，主體沒(méi)有發(fā)生變化，備案即可。二是放寬對(duì)探礦權(quán)的限制。在有經(jīng)濟(jì)杠桿制約的前提下，可以考慮按國(guó)際慣例將探礦權(quán)有效期設(shè)置為長(zhǎng)期，并取消礦權(quán)延續(xù)縮減面積25%的規(guī)定，讓真正的礦業(yè)人安心找礦、科學(xué)探礦。三是鼓勵(lì)探礦權(quán)的獲取和勘查投入，爭(zhēng)取實(shí)施將探礦投入按一定比例抵減資源稅的政策。四是放寬探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)的諸多限制。

 明確礦業(yè)定位，實(shí)施統(tǒng)一管理

 談礦業(yè)政策，首先要厘清一個(gè)問(wèn)題，那就是礦業(yè)定位問(wèn)題。礦業(yè)由探礦和采礦兩個(gè)部分組成，探礦是采礦的前提，采礦是探礦的延伸。據(jù)此，理應(yīng)按照礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的運(yùn)作規(guī)律，將探礦和采礦統(tǒng)一歸為一個(gè)產(chǎn)業(yè)——礦業(yè)。聯(lián)合國(guó)也是遵循這個(gè)規(guī)律，在現(xiàn)行《國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類》中規(guī)定礦業(yè)（包括探礦和采礦）屬于第一產(chǎn)業(yè)。世界上多數(shù)國(guó)家的礦業(yè)也均覆蓋探礦和采礦全程。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直未將礦業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)對(duì)待。在2003年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《三次產(chǎn)業(yè)劃分規(guī)定》中，采礦業(yè)劃為第二產(chǎn)業(yè)，礦產(chǎn)勘查與科學(xué)研究業(yè)、技術(shù)服務(wù)業(yè)劃為第三產(chǎn)業(yè)。

  對(duì)此，中國(guó)工程院院士陳毓川建議，國(guó)家應(yīng)對(duì)我國(guó)礦業(yè)所屬的行業(yè)類型重新審核，作必要調(diào)整，并配以相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，以有利于我國(guó)礦業(yè)的發(fā)展。

 劉玉強(qiáng)認(rèn)為，礦業(yè)中的許多深層次問(wèn)題，源自于礦業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位。我國(guó)雖然作為世界礦業(yè)生產(chǎn)大國(guó)與礦產(chǎn)品消費(fèi)大國(guó)，但是把本應(yīng)探采結(jié)合的完整礦業(yè)從產(chǎn)業(yè)定位上，分割為第二與第三兩個(gè)產(chǎn)業(yè)。這不符合探礦業(yè)與采礦業(yè)互相依存與互相促進(jìn)內(nèi)在聯(lián)系的客觀實(shí)際，也不利于建立與完善適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的礦業(yè)管理體制。因此，他建議，遵循礦產(chǎn)勘查業(yè)與采礦業(yè)自身特性，科學(xué)調(diào)整其產(chǎn)業(yè)定位。

 “在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的今天，建議國(guó)家有關(guān)部門進(jìn)一步重視支持礦業(yè)企業(yè)，為礦業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)文明和諧、可持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造有利條件?！标惥昂右脖磉_(dá)了類似的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，國(guó)家要進(jìn)一步確立礦業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位。

 由于歷史的原因，我國(guó)礦業(yè)管理現(xiàn)在客觀上呈現(xiàn)出分散和碎片化狀態(tài)。目前，我國(guó)的礦業(yè)管理職能分散在國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、工信部、商務(wù)部、國(guó)家安監(jiān)總局等多個(gè)部門，能源資源的勘查開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、消費(fèi)、進(jìn)出口、保護(hù)和監(jiān)管等實(shí)施多頭管理，難以做到統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)高效。

 據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)111個(gè)國(guó)家礦產(chǎn)資源管理體制的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，有45個(gè)國(guó)家（約占40.5%）設(shè)定礦業(yè)能源部，12個(gè)國(guó)家（占10%）設(shè)定礦業(yè)部，22個(gè)國(guó)家（占19.8%）設(shè)定自然資源部，32個(gè)國(guó)家（占28.9%）由經(jīng)濟(jì)、內(nèi)政或工商部統(tǒng)管，即半數(shù)以上國(guó)家設(shè)有專門的國(guó)家級(jí)礦業(yè)管理部門。

 陳毓川認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)復(fù)雜多變的情況下，對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中大國(guó)和礦業(yè)大國(guó)，礦業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，需要一個(gè)強(qiáng)有力的、穩(wěn)定的中央部門來(lái)集中統(tǒng)一管理，結(jié)束目前碎片化管理狀態(tài)。這是當(dāng)前之需，亦是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。

 經(jīng)略“一帶一路” 礦業(yè)大有可為

 國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略明確提出與沿線國(guó)家加大煤炭、油氣、金屬礦產(chǎn)等傳統(tǒng)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)合作，而且沿線國(guó)家礦業(yè)合作意愿強(qiáng)烈，合作空間廣闊?！耙粠б宦贰必灤﹣?、歐、非大陸65個(gè)國(guó)家，有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的歐洲國(guó)家，主體是亞洲、非洲的發(fā)展中國(guó)家。更為重要的是，“一帶一路”沿線國(guó)家在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的合作具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性。各方可以充分發(fā)揮在資源、資金、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)與合作潛力，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)相互促進(jìn)和共同發(fā)展。

 陳毓川認(rèn)為，這正是我國(guó)與沿線各國(guó)開(kāi)展礦產(chǎn)資源互利合作，發(fā)揮我國(guó)勘查開(kāi)發(fā)能力的大好時(shí)機(jī)。在建立“一帶一路”礦業(yè)市場(chǎng)、基礎(chǔ)性地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查、礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)、重大基礎(chǔ)建設(shè)中的工程地質(zhì)、水文地質(zhì)、災(zāi)害地質(zhì)調(diào)查等方面，開(kāi)展互利合作，共同發(fā)展，大有可為。

 陳毓川建議，國(guó)家在“一帶一路”建設(shè)規(guī)劃中，把地質(zhì)與礦業(yè)對(duì)外合作作為重要內(nèi)容之一；建立中央與地方領(lǐng)導(dǎo)有序、協(xié)調(diào)有力、互聯(lián)互促的可行的項(xiàng)目鏈；建立國(guó)家“一帶一路”礦產(chǎn)勘查風(fēng)險(xiǎn)基金，支持勘查單位開(kāi)展國(guó)外礦產(chǎn)勘查；有計(jì)劃地組織培訓(xùn)出國(guó)工作人才，逐步建立強(qiáng)大的高素質(zhì)對(duì)外管理與工作隊(duì)伍。經(jīng)略“一帶一路”，更好地保障我國(guó)礦產(chǎn)資源需求，促進(jìn)我國(guó)礦業(yè)健康地走向世界，更快地成為礦業(yè)強(qiáng)國(guó)。

（信息來(lái)源：中國(guó)礦業(yè)網(wǎng)，中林設(shè)計(jì)整理，轉(zhuǎn)載注明出處）