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以制度創(chuàng)新帶動結(jié)構(gòu)性改革

◆以制度供給改革推進(jìn)地質(zhì)工作結(jié)構(gòu)性改革，重點(diǎn)通過制度創(chuàng)新構(gòu)建發(fā)展動力機(jī)制，培育發(fā)展新動力，提高供給的質(zhì)量和效率。

◆研究在大地質(zhì)、大資源、大數(shù)據(jù)背景下，地質(zhì)工作產(chǎn)品供給與服務(wù)供給如何滿足生產(chǎn)消費(fèi)、生態(tài)消費(fèi)和生活消費(fèi)新需求。

◆通過地質(zhì)工作體制、機(jī)制、法制改革，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)。核心內(nèi)容是處理好政府和市場的關(guān)系，建立有為的政府和有效的市場，釋放市場主體的活力。

黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，是關(guān)系我國發(fā)展全局的一場深刻變革，也對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下的地質(zhì)工作提出新要求。地質(zhì)工作要認(rèn)識、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，通過推進(jìn)地質(zhì)工作結(jié)構(gòu)性改革，提高地質(zhì)工作供給的質(zhì)量和效率，通過有效供給服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。

以結(jié)構(gòu)性改革提高地質(zhì)工作供給質(zhì)量和效率

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)向地質(zhì)工作提出了廣泛需求，大大拓展了地質(zhì)工作的服務(wù)領(lǐng)域。但長期以來由于粗放經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式影響以及地質(zhì)工作供給滯后的特點(diǎn)，也積累了突出矛盾和問題。比如，有些地質(zhì)“產(chǎn)品”供給過剩，有些礦產(chǎn)勘查追求“量”的積累，煤炭、鋼鐵及部分有色冶煉行業(yè)生產(chǎn)盲目擴(kuò)張，造成產(chǎn)能過剩，而一些新型高端產(chǎn)業(yè)所需資源勘查“產(chǎn)品”缺乏，有些勘查“產(chǎn)品”是“呆礦”，在目前技術(shù)水平下，不具備經(jīng)濟(jì)價(jià)值。面對生態(tài)文明建設(shè)需求，加強(qiáng)防治環(huán)境污染、遏制生態(tài)系統(tǒng)退化的需要，環(huán)境地質(zhì)工作供給嚴(yán)重不足，對水、土壤、大氣質(zhì)量惡化的調(diào)查、監(jiān)測和防治等方面的地質(zhì)工作薄弱，沒有形成成熟的地質(zhì)理論和完備的調(diào)查、監(jiān)測和防治技術(shù)方法。此外，一些地質(zhì)工作“產(chǎn)品”的制造和產(chǎn)出周期長、成本高、復(fù)雜繁瑣，對需求者而言難識難用，不利于需求消費(fèi)等等。地質(zhì)工作要服務(wù)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，必須進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，重點(diǎn)是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

一方面，從資金和技術(shù)層面入手，公益性和商業(yè)性地質(zhì)工作分體運(yùn)行。

1999年我國實(shí)施地質(zhì)勘查隊(duì)伍管理體制改革，中央建立了中國地質(zhì)調(diào)查局，承擔(dān)公益性、基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查工作；省級地勘單位屬地化管理、企業(yè)化經(jīng)營，初步實(shí)現(xiàn)了公益性地質(zhì)調(diào)查工作和商業(yè)性礦產(chǎn)勘查工作分體運(yùn)行，這是中國地質(zhì)工作發(fā)展歷史的里程碑。2006年實(shí)施的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》，鼓勵各類社會資本參與礦產(chǎn)勘查，培育壯大商業(yè)性市場主體，確立企業(yè)在商業(yè)性礦產(chǎn)勘查中的主體地位。但目前狀況是公益性和商業(yè)性地質(zhì)工作還沒有完全分開運(yùn)行。

在中央層面，公益性和商業(yè)性地質(zhì)工作在投資、隊(duì)伍方面基本分開運(yùn)行，但在省級層面上大多投資和隊(duì)伍不分。中央和地方地勘基金運(yùn)行，兩類地質(zhì)工作不分，大多是政府掌控礦業(yè)權(quán)的地質(zhì)找礦工作，與市場爭權(quán)，與企業(yè)爭利，擠走社會投資。由于“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查”內(nèi)涵不清，中央和地方財(cái)政投資一部分到商業(yè)性礦產(chǎn)勘查上。公商不分，從近期看政府加大找礦投入有利于找礦，有短期效益，但從長遠(yuǎn)看，公商不分導(dǎo)致公益性地質(zhì)工作與商業(yè)性地質(zhì)工作兩敗俱傷，發(fā)展不可持續(xù)。對此，要認(rèn)真貫徹《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》，政府財(cái)政投資開展公益性地質(zhì)工作，各類社會資本開展商業(yè)性地質(zhì)工作，建立國家礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資基金，用于礦產(chǎn)資源儲備，開展商業(yè)性地質(zhì)工作。

此外，技術(shù)層面沒有明確界定，也是公商不分的重要因素。建議遵循地質(zhì)工作規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，從地質(zhì)工作戰(zhàn)略需求、經(jīng)濟(jì)屬性、業(yè)務(wù)規(guī)范、技術(shù)規(guī)程等方面劃分公益性和商業(yè)性地質(zhì)工作，形成可操作的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面，研究需求端變化，調(diào)整公益性地質(zhì)工作供給結(jié)構(gòu)。

從有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料看，“十二五”期間，國家公益性地質(zhì)工作（陸域），按傳統(tǒng)地質(zhì)工作領(lǐng)域劃分的基礎(chǔ)地質(zhì)、礦產(chǎn)地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)、科技和信息投資比例不盡合理，造成公益性地質(zhì)工作供給不能完全滿足經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、民生發(fā)展需求。主要表現(xiàn)為基礎(chǔ)地質(zhì)工作程度低，環(huán)境地質(zhì)工作供給不足，海洋地質(zhì)工作嚴(yán)重滯后，地質(zhì)科研和信息有待深化，地質(zhì)工作區(qū)域發(fā)展不平衡。建議在“十三五”及今后發(fā)展時(shí)期，調(diào)整公益性地質(zhì)工作投資結(jié)構(gòu)，提高基礎(chǔ)地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)、海洋地質(zhì)工作投資比例，使各部類投資結(jié)構(gòu)漸趨合理，各部類地質(zhì)工作為滿足經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、民生發(fā)展提供有效供給。

同時(shí)，研究在大地質(zhì)、大資源、大數(shù)據(jù)背景下，地質(zhì)工作產(chǎn)品供給與服務(wù)供給如何滿足生產(chǎn)消費(fèi)、生態(tài)消費(fèi)和生活消費(fèi)新需求；研究地質(zhì)供給產(chǎn)品個性化、供給服務(wù)人性化新特點(diǎn)，研究市場經(jīng)濟(jì)條件下地質(zhì)工作服務(wù)對象的變化，公益性地質(zhì)工作服務(wù)于政府、企事業(yè)單位和社會公眾的結(jié)構(gòu)分類和表現(xiàn)方式，推進(jìn)地質(zhì)工作供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

以制度供給改革推動地質(zhì)工作結(jié)構(gòu)性改革

制度供給改革主要是通過地質(zhì)工作體制、機(jī)制、法制改革，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，提高地質(zhì)工作供給的質(zhì)量和效率。地質(zhì)工作體制、機(jī)制、法制改革的核心內(nèi)容是處理好政府和市場的關(guān)系，建立有為的政府和有效的市場，釋放市場主體的活力，推動市場化配置資源，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。

一方面，放管結(jié)合，建立有為政府。

要落實(shí)黨的十八屆三中、四中、五中全會精神，全面深化改革，強(qiáng)化依法行政，建立有為的政府。放管結(jié)合，下放審批權(quán)限，列出“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”。一方面，建立以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為重要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度。建立以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為重要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系，對地質(zhì)工作和礦產(chǎn)資源開發(fā)進(jìn)行規(guī)劃調(diào)控。在資源環(huán)境承載力評價(jià)基礎(chǔ)上，做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃與空間規(guī)劃的有機(jī)銜接，從制度安排上保障資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有序的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。健全完善自然資源（包括礦產(chǎn)資源、環(huán)境資源）產(chǎn)權(quán)制度，自然資源的所有者與管理者職能分開，以市場機(jī)制配置資源，提高礦產(chǎn)資源、環(huán)境資源開發(fā)利用效率，促進(jìn)其公平、可持續(xù)開發(fā)利用。

此外，建議修改《礦產(chǎn)資源法》，對礦產(chǎn)資源關(guān)乎國家安全、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，惠澤民生、代際補(bǔ)償作出法律規(guī)定；明確以生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)、節(jié)約集約利用礦產(chǎn)資源的基本國策；完善與《物權(quán)法》相適應(yīng)的礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)相關(guān)法律規(guī)定，形成新形勢下礦產(chǎn)資源保護(hù)與礦業(yè)發(fā)展的法律保障。在礦產(chǎn)資源投資效益以及勘查投入方面，建議重構(gòu)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系，厘定礦產(chǎn)資源所有者和礦業(yè)權(quán)投資人權(quán)益，厘清資本收益與資源權(quán)益的關(guān)系。同時(shí)，結(jié)合地質(zhì)勘查基金制度的功能定位，建議建立國家礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資基金，與社會資金組成混合所有制礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資股份公司。而對于地質(zhì)找礦新機(jī)制“公益先行，基金銜接，商業(yè)跟進(jìn)，整裝勘查，快速突破”,作為體制轉(zhuǎn)型期的過渡性措施，新機(jī)制沒有明確政府、市場、企業(yè)在地質(zhì)找礦中的功能定位。健全完善新機(jī)制的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在礦產(chǎn)資源配置中起決定性作用，企業(yè)充分發(fā)揮主體作用，政府更好地發(fā)揮調(diào)控作用，建議簡明表述為“市場配置，企業(yè)主體，政府調(diào)控”。

另一方面，明晰產(chǎn)權(quán)，建立有效市場。

建立健全統(tǒng)一開放競爭有序的礦業(yè)市場，重點(diǎn)是建立健全礦業(yè)權(quán)交易市場。礦業(yè)權(quán)交易市場是目前所稱“轉(zhuǎn)讓市場”，不健全不完善。規(guī)范礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則，包括交易主體資質(zhì)、交易評估程序、交易程序及其相關(guān)法規(guī)。當(dāng)前存在以礦業(yè)權(quán)“出讓市場”掩蓋甚至代替礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的問題。礦業(yè)權(quán)出讓是法定的行政管理行為，是政府接受申請礦業(yè)權(quán)、依法審批和依法登記的行政管理權(quán)，需要健全完善礦業(yè)權(quán)“出讓”規(guī)則。“出讓”不是市場行為，除先來先得方式外，也可對不同類型礦業(yè)權(quán)通過競爭方式設(shè)立，依照法規(guī)進(jìn)行招標(biāo)，擇優(yōu)選擇中標(biāo)人，此外，建立風(fēng)險(xiǎn)勘查資本市場，在國內(nèi)金融市場建立風(fēng)險(xiǎn)勘查板塊融資平臺，在國外上市融資。建立完整的礦產(chǎn)勘查市場服務(wù)體系，健全中介服務(wù)公司和技術(shù)服務(wù)公司。

建立有效市場，關(guān)鍵是明晰產(chǎn)權(quán)，培育市場主體。國有礦山企業(yè)通過公司制股份制改造，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離；發(fā)展混合所有制礦山企業(yè)，實(shí)現(xiàn)政資分開，產(chǎn)權(quán)清晰，自主經(jīng)營，激發(fā)活力。民營礦業(yè)企業(yè)通過界定產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)體制轉(zhuǎn)型升級，健全法人治理結(jié)構(gòu)，建立職業(yè)經(jīng)理人制度，建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度。國有地勘單位要做好事業(yè)單位分類改革頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)事企分類改革。劃分為事業(yè)單位的隊(duì)伍，承擔(dān)公益性地質(zhì)工作；劃分為企業(yè)單位的隊(duì)伍，承擔(dān)商業(yè)性地質(zhì)工作和生產(chǎn)經(jīng)營。重組生產(chǎn)經(jīng)營類隊(duì)伍，根據(jù)市場需求及本身優(yōu)勢，明晰產(chǎn)權(quán)，組建各類市場主體：一是以知識、技術(shù)、信息、人才等生產(chǎn)要素為資本，組建機(jī)構(gòu)精干、可靈活運(yùn)作、具備承擔(dān)找礦風(fēng)險(xiǎn)素質(zhì)的地質(zhì)勘查公司；二是條件具備的建立探采一體的礦業(yè)公司；三是與國有礦業(yè)公司并購重組，發(fā)揮各自優(yōu)勢，組建大型跨國礦業(yè)公司；四是以專業(yè)技術(shù)為資本，組建專業(yè)技術(shù)服務(wù)公司；五是建立混合所有制地勘企業(yè)，發(fā)揮國有地勘單位知識、技術(shù)、信息、人才的優(yōu)勢和民營企業(yè)機(jī)制靈活、資金充裕的優(yōu)勢，明晰產(chǎn)權(quán)，股份合作，實(shí)現(xiàn)地勘單位體制機(jī)制改革和地質(zhì)找礦突破雙重目標(biāo)。

（信息來源：中國國土資源報(bào)網(wǎng)站中林設(shè)計(jì)整理。）