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采礦用地復(fù)墾促進(jìn)機(jī)制探討

目前，我國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾率只有12%，遠(yuǎn)低于國(guó)際上50%～70%的平均礦地復(fù)墾率水平，更低于歐美國(guó)家復(fù)墾率80%以上的情況，嚴(yán)重影響了礦業(yè)用地的及時(shí)退出。通過(guò)對(duì)復(fù)墾客觀障礙因素化解及復(fù)墾主體主觀積極性激勵(lì)的研究，探討礦地復(fù)墾的促進(jìn)機(jī)制很有必要。

當(dāng)下：復(fù)墾障礙因素須化解

土地產(chǎn)權(quán)及補(bǔ)償糾紛——明晰土地產(chǎn)權(quán)、靈活補(bǔ)償方式。對(duì)于歷史遺留廢棄采礦用地，復(fù)墾工程難以開展的原因之一是無(wú)法就土地產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償達(dá)成一致：例如在一些地方，因采礦搬遷的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民（作為原土地的權(quán)利人）認(rèn)為，土地復(fù)墾后可通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)置換等途徑獲取收益，故提出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償要求，而政府部門資金有限，難以滿足農(nóng)民的補(bǔ)償需求，往往造成已立項(xiàng)的復(fù)墾工程停滯。

對(duì)于有復(fù)墾義務(wù)人的采礦用地，雖從道理上講，可通過(guò)土地置換的方式，用復(fù)墾好的土地?fù)Q取新的采礦用地，但實(shí)踐操作中卻同樣面臨著困難。雖在礦業(yè)利用之初進(jìn)行了土地征收補(bǔ)償程序，但由于征收制度與土地權(quán)利變更登記制度的不完善，農(nóng)民仍有一定的證據(jù)主張土地權(quán)利歸屬自己，故常以此阻礙土地置換，甚至強(qiáng)行耕種已復(fù)墾的土地，而已為征地和復(fù)墾支付了大量資金的企業(yè)又不會(huì)輕易放棄復(fù)墾土地，由此引發(fā)土地權(quán)屬糾紛。

上述問(wèn)題的解決，一是須要通過(guò)土地重新登記確權(quán)解決農(nóng)民主張的基礎(chǔ)問(wèn)題，二是對(duì)于有合法依據(jù)應(yīng)予補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民，政府或礦企可嘗試其他方式讓農(nóng)民分享土地復(fù)墾的收益。如以土地復(fù)墾后運(yùn)營(yíng)的新產(chǎn)業(yè)為農(nóng)民提供就業(yè)或入股分紅機(jī)會(huì)等。

資金組合使用受多口徑審計(jì)制約——統(tǒng)一審計(jì)口徑。由于采礦廢棄地毀損種類多，涉及農(nóng)村土地整治、礦山環(huán)境治理、土壤修復(fù)等多類項(xiàng)目，相應(yīng)的，資金來(lái)源也呈多頭現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)中，大量存在采礦用地（有證或手續(xù)）與地質(zhì)災(zāi)害混合（采礦波及區(qū)）區(qū)域，單純一種項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)工礦廢棄地復(fù)墾，而如果各項(xiàng)目獨(dú)立進(jìn)行，會(huì)造成資金使用碎片化。若能嘗試聯(lián)合立項(xiàng)、統(tǒng)籌使用資金，則可較好地解決上述問(wèn)題。如2009年江蘇省徐州市潘安湖綜合整治項(xiàng)目，在全國(guó)范圍內(nèi)首次創(chuàng)立采煤塌陷地復(fù)墾綜合整治新科目，突破土地整理科目之間的限制，確立綜合整治門類，集“基本農(nóng)田整理、采煤塌陷地復(fù)墾、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、濕地景觀開發(fā)”四位一體，通過(guò)挖土造田、開湖造景、培育濕地等方式，打造集湖泊濕地觀光、生態(tài)休閑健身于一體的生態(tài)濕地經(jīng)濟(jì)區(qū)，取得了較好的成效。

但實(shí)踐中，由于不同土地整治項(xiàng)目的審計(jì)（尤其上級(jí)或行業(yè)審計(jì)）往往條塊分割，各審計(jì)部門的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)差異大，不同口徑造成可比性差，難以達(dá)成共識(shí)，給正常復(fù)墾工作帶來(lái)障礙，也影響了工礦廢棄地利用的積極性。因此應(yīng)盡快形成統(tǒng)一審計(jì)工作方案、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)口徑、統(tǒng)一審計(jì)報(bào)告以及統(tǒng)一對(duì)外公布的機(jī)制。

環(huán)境責(zé)任缺乏明確安排——建立復(fù)墾后責(zé)任追溯機(jī)制。盡管《土地復(fù)墾條例》明確了土地復(fù)墾義務(wù)人的復(fù)墾責(zé)任和損害賠償責(zé)任，但礦業(yè)開發(fā)對(duì)環(huán)境的影響有事后發(fā)生的特點(diǎn)，往往在礦業(yè)開采過(guò)程中難以顯現(xiàn)，而是要過(guò)若干年后才會(huì)出現(xiàn)，故在礦地退出時(shí)如不對(duì)日后可能發(fā)生的賠償責(zé)任予以明確，相關(guān)利益方或土地承接方恐難支持配合或促進(jìn)退出事宜。

筆者認(rèn)為，關(guān)于環(huán)境責(zé)任配置，可借鑒德國(guó)和美國(guó)的做法，適當(dāng)延長(zhǎng)復(fù)墾保證金的返還時(shí)間；也可設(shè)立溯及既往的賠償制度，在礦業(yè)用地退出后，確因礦業(yè)活動(dòng)給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)或人身造成的損害，由礦山企業(yè)承擔(dān)賠償責(zé)任。這些制度還能督促礦山企業(yè)在礦產(chǎn)開發(fā)中注意生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

地方政府與企業(yè)在復(fù)墾上的利益沖突——建立溝通決策機(jī)制。現(xiàn)實(shí)中，具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)與利用價(jià)值的采礦用地復(fù)墾后使用期尚未屆滿，企業(yè)希望按照自己的利益取向?qū)ν恋剡M(jìn)行更新利用，形成持續(xù)性經(jīng)濟(jì)收益；但該利用方式往往與地方政府利用規(guī)劃不符。地方政府會(huì)從整體布局的角度尋求對(duì)采礦廢棄地更新利用的管理權(quán)。受國(guó)有企業(yè)和地方政府各自為政、各行其是的影響，條塊分割的行政管理體制使企業(yè)與地方政府利益協(xié)調(diào)存在障礙。這就需要建立有法律約束力的企業(yè)、政府復(fù)墾事項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)制，明確決策程序，破除利益沖突。

復(fù)墾保證金的支取機(jī)制僵化——建立礦地復(fù)墾公積金制度?，F(xiàn)行復(fù)墾保證金的支取方式僵硬，礦業(yè)企業(yè)無(wú)法根據(jù)自身情況安排保證金，同時(shí)不利于統(tǒng)籌資金進(jìn)行資本運(yùn)作增值。建議參照住房公積金制度，將復(fù)墾保證金轉(zhuǎn)化為公積金，直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他地區(qū)的市（地、州、盟）設(shè)立復(fù)墾公積金管理中心，負(fù)責(zé)復(fù)墾公積金的管理運(yùn)作。礦企可憑復(fù)墾建設(shè)的相應(yīng)書面文件申請(qǐng)一次性支取復(fù)墾公積金，公積金管理中心可將公積金投向收益穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)小的投資領(lǐng)域，公積金因此增值，利于復(fù)墾事業(yè)的推進(jìn)。

未來(lái)：應(yīng)建立“復(fù)墾不作為”倒逼機(jī)制

收繳閑置費(fèi)、限期用地。未及時(shí)復(fù)墾的礦地可通過(guò)征繳閑置費(fèi)的方式督促義務(wù)人盡快復(fù)墾，此舉對(duì)礦業(yè)企業(yè)可起到威懾、督促的作用。建議完善《閑置土地處置辦法》，將礦業(yè)開采且未及時(shí)復(fù)墾的礦地納入閑置處置范圍，規(guī)定閑置期限和相應(yīng)的處置辦法。

加強(qiáng)土地持有成本、運(yùn)用稅費(fèi)等措施調(diào)控。對(duì)于未及時(shí)積極復(fù)墾的礦業(yè)企業(yè)，可征收土地使用稅，促使其基于經(jīng)濟(jì)成本的壓力開展復(fù)墾建設(shè)；復(fù)墾后未能有效利用或者閑置的土地，同樣可以通過(guò)增加土地持有成本的方式促使其合理用地或主動(dòng)將土地交回國(guó)家。對(duì)于復(fù)墾業(yè)績(jī)佳、信用高的礦業(yè)企業(yè)可在其取得新的礦地時(shí)，給予一定的稅費(fèi)減免獎(jiǎng)勵(lì)。

建立嚴(yán)格的復(fù)墾質(zhì)量審查機(jī)制。為確保復(fù)墾成果有質(zhì)量保障，應(yīng)嚴(yán)格復(fù)墾審查，有必要從復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)制定與復(fù)墾責(zé)任追究?jī)煞矫婕訌?qiáng)質(zhì)量控制。國(guó)際上開展土地復(fù)墾較早、效果較好的國(guó)家，共同的成功經(jīng)驗(yàn)就是建立嚴(yán)格的土地復(fù)墾技術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，甚至通過(guò)《礦山法》對(duì)復(fù)墾的技術(shù)操作方式做出詳細(xì)規(guī)定。因此，我國(guó)也有必要對(duì)復(fù)墾技術(shù)與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與時(shí)俱進(jìn)的予以修訂，增補(bǔ)應(yīng)用效果好的新技術(shù)新方法，推動(dòng)其廣泛應(yīng)用；對(duì)于復(fù)墾難度大、技術(shù)要求高的毀損礦地類型，應(yīng)專章單獨(dú)規(guī)定。

同時(shí)，可增加對(duì)復(fù)墾義務(wù)方、復(fù)墾驗(yàn)收責(zé)任方的追責(zé)機(jī)制，在復(fù)墾完成后一定期間內(nèi)土地出現(xiàn)因復(fù)墾工作不完善而導(dǎo)致的任何問(wèn)題，如利用效能顯著低下、環(huán)境污染嚴(yán)重等，復(fù)墾義務(wù)方不因驗(yàn)收合格而免責(zé)，復(fù)墾驗(yàn)收責(zé)任方承擔(dān)相應(yīng)履職過(guò)失責(zé)任。

落實(shí)公眾參與機(jī)制。我國(guó)在礦地復(fù)墾相關(guān)的法律和政策中已引入公眾參與理念，但僅僅停留在原則性規(guī)定上且內(nèi)容簡(jiǎn)略?！锻恋貜?fù)墾條例》規(guī)定了相關(guān)權(quán)利人對(duì)復(fù)墾初步驗(yàn)收結(jié)果的異議權(quán)，但“相關(guān)權(quán)利人”的外延較“公眾”狹窄且界定標(biāo)準(zhǔn)不明，如何行使異議權(quán)以及異議權(quán)的法律效果不明確?！锻恋貜?fù)墾方案編制規(guī)程》對(duì)公眾參與進(jìn)行了規(guī)定，但該規(guī)程并非法律性文件，其中列明的公眾參與形式包括座談、問(wèn)卷調(diào)查、走訪、網(wǎng)絡(luò)、電視、公示等，政府機(jī)構(gòu)也僅對(duì)公眾意見的采納與不采納情況及其理由作出說(shuō)明。

復(fù)墾公眾參與尚未形成具有法律約束力的機(jī)制，僅是意見征詢的過(guò)程，無(wú)法對(duì)復(fù)墾產(chǎn)生制約作用。建議嘗試從以下方面建立公眾參與機(jī)制對(duì)礦地復(fù)墾的約束力：一是公眾參與不再局限于復(fù)墾方案編制及復(fù)墾驗(yàn)收，而是土地利用全過(guò)程，即從礦區(qū)規(guī)劃、礦地開采項(xiàng)目立項(xiàng)、復(fù)墾方案制定、復(fù)墾保證金數(shù)額核定及交付、復(fù)墾施工及復(fù)墾工程驗(yàn)收，乃至土地再利用的全程公眾參與。二是明確公眾參與的人員確定程序，應(yīng)至少包含社會(huì)組織代表、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民代表及能夠證明自身利益與礦地開采及復(fù)墾相關(guān)的人士。三是明確公眾參與方式及效力。公眾應(yīng)對(duì)重大礦地利用、復(fù)墾事項(xiàng)通過(guò)聽證會(huì)進(jìn)行投票表決，否決票達(dá)到一定比例將暫停事項(xiàng)實(shí)施，經(jīng)和相關(guān)利益方就爭(zhēng)議問(wèn)題協(xié)商、達(dá)成一致方可進(jìn)行；公眾意見應(yīng)隨相關(guān)事項(xiàng)一同上報(bào)相關(guān)部門審核批準(zhǔn)，相關(guān)部門應(yīng)對(duì)公眾意見予以考量后作出判斷；相關(guān)組織或個(gè)人如認(rèn)為礦地利用、復(fù)墾等致自身利益或公共利益受損并可提供相關(guān)證據(jù)，可向法院提起訴訟，法院應(yīng)予受理。（來(lái)源：中國(guó)土地  中林設(shè)計(jì)整理）